Marco Normativo...

En los últimos años, la gestión pública en México ha experimentado una serie de transformaciones debido a la adopción de los nuevos enfoques relacionados a los conceptos de gestión basada en resultados, transparencia y de rendición de cuentas. Esto ha implicado un amplio desarrollo en cuestiones de normatividad y, de estrategias teóricas y metodológicas que acompañan al nuevo enfoque en el marco de las políticas públicas.

La implementación de los indicadores de desempeño en la Administración Pública Federal ha permitido contar con instrumentos homogéneos para el monitoreo y la evaluación de los programas de desarrollo social. Estos indicadores, para los programas de desarrollo social, se han diseñado con base en la Metodología de Marco Lógico a través de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), la cual es una herramienta que recopila de manera sencilla la lógica de los programas, en la que se establecen indicadores de gestión para el seguimiento de sus procesos y se complementa con indicadores de resultados que monitorean el desempeño de los programas en la solución de problemáticas concretas.

Uno de los primeros pasos para la implementación de la Metodología de Marco Lógico (MML) se llevó a cabo durante 2007, con la generación de normatividad que otorgó el fundamento legal para el desarrollo de las MIR. En ese contexto se emitieron los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, en donde se establecieron las normas y la información que deben contener las Matrices de Indicadores de Resultados (MIR).

Asimismo, se emitió dentro de los Lineamientos Generales para el Proceso de Programación y Presupuestación para el Ejercicio Fiscal 2008, la Metodología de Marco Lógico, estableciendo con ello los procedimientos técnicos y normativos para generar la Matriz de Indicadores de Resultados; en dicho documento se integró también el Instructivo para el llenado de la Ficha Técnica del Indicador, documento que establece el conjunto de elementos que describen las características de un indicador para su mejor comprensión, interpretación y cálculo. En este escenario iniciaron las actividades de capacitación de funcionarios públicos, precisamente en materia de la Metodología de Marco Lógico; este proceso culminó con la primera carga de la MIR dentro del Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda (PASH).

Para el año 2008, se publicaron los Lineamientos para la Actualización de la Matriz de Indicadores de los Programas Presupuestarios y la Elaboración de los Calendarios de Metas de los Indicadores del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, documento que regula la actualización y registro de las MIR a través del PASH, así como la elaboración y registro del calendario de metas para los indicadores a monitorear de ese mismo año.

El proceso de capacitación a funcionarios públicos de dependencias, entidades y programas de la APF continuó; se iniciaron las actividades encaminadas a brindar asistencia técnica para el mejoramiento de las MIR y de los indicadores, creando para estos últimos una capacitación especial para mejorar la calidad en el diseño y construcción de los indicadores contenidos en las MIR de los programas federales.

Derivado del conjunto de acciones anteriores y en congruencia con el Artículo 77 de la Ley General de Desarrollo Social, dio inicio al proceso de revisión de indicadores de desempeño contenidos en las MIR; cabe subrayar que el CONEVAL antes de aprobar los indicadores, debe someterlos a consideración de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y a la Cámara de Diputados por conducto de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), para que emitan las recomendaciones que en su caso estime pertinentes. Para ello, el CONEVAL diseñó una estrategia integral de aprobación de los indicadores que consiste en una revisión de las características mínimas que debe tener un indicador, así como un análisis específico sobre los indicadores de resultados, con la finalidad de contribuir a mejorar las herramientas que coadyuvan a la toma de decisiones sobre la política de desarrollo social

La estrategia integral de aprobación de indicadores se implementó con el objetivo de dar cumplimiento al Artículo 77 de la Ley General de Desarrollo Social; esta estrategia tiene las siguientes características:

1) utiliza a la Metodología de Marco Lógico como marco de referencia para definir de manera clara y precisa los objetivos de los programas presupuestarios;

2) se establecen elementos mínimos que deben cumplir los indicadores de desempeño;

3) se diseñaron las herramientas necesarias para la revisión de estos elementos mínimos y;

4) se retroalimenta la estrategia integral de aprobación dado que se permite la participación de los diferentes actores involucrados.

La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) entró en vigor en enero de 2004 y con ella se establecieron los mecanismos de evaluación y seguimiento de los programas y de la Política Nacional de Desarrollo Social. Asimismo, señala que para la evaluación de resultados de los programas sociales de manera invariable deberán incluir los indicadores de resultados, gestión y servicios para medir su cobertura, calidad e impacto.

Por otro lado, con la entrada en vigor de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) en abril de 2006, se reestructuraron los elementos de programación, presupuestación, ejercicio, control y evaluación de los programas presupuestarios. Además, esta ley indica que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaria de la Función pública (SFP) deberán consolidar un Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) definido como el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.

En el Reglamento de la LGDS se establece que el CONEVAL es la entidad que define los criterios para la elaboración de los indicadores de resultados, gestión y servicios para medir la cobertura, calidad e impacto de los programas sociales (Artículos 73, 74 y 75 de la LGDS). Ni LFPRH o su reglamento establece cuales deben ser los criterios para establecer los indicadores estratégicos y de gestión de los programas presupuestarios.

De esta manera, una vez establecido el reglamento de la LGDS, el CONEVAL estableció grupos de trabajo para analizar y determinar cuáles deberían ser los criterios para la elaboración de los indicadores de resultados y gestión. La selección de los criterios para la elaboración de indicadores abarcaba necesariamente establecer criterios para el diseño de los objetivos de los programas de desarrollo social; los indicadores son un instrumento para monitorear y evaluar el desempeño de dichos programas. Después de una revisión sobre posibles metodologías se optó por implementar una metodología rigurosa utilizada por instancias internacionales que proporcionaba un marco sencillo y flexible para su implementación en México.

Convenios de Colaboración: CONEVAL ILPES/CEPAL

En 2007, el CONEVAL estableció un esquema integral de capacitación a los servidores públicos de las diferentes dependencias y entidades federales. En julio de 2007 se emitieron los Lineamientos Generales para el Proceso de Presupuestación, en los que se establece que, para el ejercicio fiscal, el Módulo de Objetivos, Metas e Indicadores dejaría de implementarse y en su lugar se integraría las Matriz de Indicadores para Resultados como parte del proceso de programación y presupuestación.

De esta manera, durante el último trimestre con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se realizó la contratación del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El ILPES-CEPAL es líder en la investigación, cooperación técnica y formación en planificación, economía y gestión del sector público para el desarrollo de los países de América Latina y el Caribe y el referente latinoamericano en materia de marco lógico.

En 2007 se firmó el Convenio de cooperación técnica entre CEPAL/ILPES y Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) cuyo objetivo fue apoyar la implementación de la gestión por resultados en el gobierno Federal. A través de este convenio se buscó contribuir, a través de distintos seminarios y talleres, a la formación de profesionales que desempeñen funciones de ejecución, análisis y asesoramiento en la formulación e implementación de políticas y programas públicos. La estrategia persiguió mejorar la capacidad técnica de actores claves (tomadores de decisiones, ejecutores y evaluadores de políticas y programas públicos) en la gestión basada en resultados y en la metodología de la matriz de marco lógico como instrumento de gestión, monitoreo y evaluación.