En los últimos años, la gestión pública en México ha
experimentado una serie de transformaciones debido a la adopción de los nuevos
enfoques relacionados a los conceptos de gestión basada en resultados, transparencia
y de rendición de cuentas. Esto ha implicado un amplio desarrollo en cuestiones
de normatividad y, de estrategias teóricas y metodológicas que acompañan al nuevo
enfoque en el marco de las políticas públicas.
La implementación de los indicadores de desempeño en la Administración Pública
Federal ha permitido contar con instrumentos homogéneos para el monitoreo y la
evaluación de los programas de desarrollo social. Estos indicadores, para los
programas de desarrollo social, se han diseñado con base en la Metodología de
Marco Lógico a través de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), la
cual es una herramienta que recopila de manera sencilla la lógica de los
programas, en la que se establecen indicadores de gestión para el seguimiento
de sus procesos y se complementa con indicadores de resultados que monitorean
el desempeño de los programas en la solución de problemáticas concretas.
Uno de los primeros pasos para la implementación de la Metodología de Marco Lógico (MML) se llevó a cabo durante 2007, con la generación de normatividad
que otorgó el fundamento legal para el desarrollo de las MIR. En ese contexto
se emitieron los Lineamientos Generales para la Evaluación de los
Programas Federales de la Administración Pública Federal, en donde
se establecieron las normas y la información que deben contener las Matrices de
Indicadores de Resultados (MIR).
Asimismo, se emitió dentro de los Lineamientos Generales para el
Proceso de Programación y Presupuestación para el Ejercicio Fiscal 2008, la
Metodología de Marco Lógico, estableciendo con ello los procedimientos técnicos
y normativos para generar la Matriz de Indicadores de Resultados; en
dicho documento se integró también el Instructivo para el llenado de la
Ficha Técnica del Indicador, documento que establece el conjunto de
elementos que describen las características de un indicador para su
mejor comprensión, interpretación y cálculo. En este escenario iniciaron
las actividades de capacitación de funcionarios públicos, precisamente
en materia de la Metodología de Marco Lógico; este proceso culminó con
la primera carga de la MIR dentro del Portal Aplicativo de la Secretaría
de Hacienda (PASH).
Para el año 2008, se publicaron los Lineamientos para la
Actualización de la Matriz de Indicadores de los Programas Presupuestarios y la
Elaboración de los Calendarios de Metas de los Indicadores del Presupuesto de Egresos
de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, documento que regula
la actualización y registro de las MIR a través del PASH, así como la elaboración
y registro del calendario de metas para los indicadores a monitorear de
ese mismo año.
El proceso de capacitación a funcionarios públicos de dependencias, entidades
y programas de la APF continuó; se iniciaron las actividades encaminadas a
brindar asistencia técnica para el mejoramiento de las MIR y de los
indicadores, creando para estos últimos una capacitación especial para mejorar
la calidad en el diseño y construcción de los indicadores contenidos en las MIR
de los programas federales.
Derivado del conjunto de acciones anteriores y en congruencia con el Artículo
77 de la Ley General de Desarrollo Social, dio inicio al proceso de revisión de
indicadores de desempeño contenidos en las MIR; cabe subrayar que el CONEVAL
antes de aprobar los indicadores, debe someterlos a consideración de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y a la Cámara de Diputados por conducto de
la Auditoría Superior de la Federación (ASF), para que emitan las
recomendaciones que en su caso estime pertinentes. Para ello, el CONEVAL diseñó
una estrategia integral de aprobación de los indicadores que consiste en una revisión
de las características mínimas que debe tener un indicador, así como un análisis específico sobre los indicadores de resultados, con la finalidad
de contribuir a mejorar las herramientas que coadyuvan a la toma de decisiones
sobre la política de desarrollo social
La estrategia integral de aprobación de indicadores se implementó con el
objetivo de dar cumplimiento al Artículo 77 de la Ley General de Desarrollo Social;
esta estrategia tiene las siguientes características:
1) utiliza a la Metodología de Marco Lógico como marco de referencia
para definir de manera clara y precisa los objetivos de los programas
presupuestarios;
2) se establecen elementos mínimos que deben cumplir los indicadores de desempeño;
3) se diseñaron las herramientas necesarias para la revisión de estos
elementos mínimos y;
4) se retroalimenta la estrategia integral de aprobación dado que se
permite la participación de los diferentes actores involucrados.
La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) entró en vigor en
enero de 2004 y con ella se establecieron los mecanismos de evaluación y seguimiento
de los programas y de la Política Nacional de Desarrollo Social. Asimismo,
señala que para la evaluación de resultados de los programas sociales de manera
invariable deberán incluir los indicadores de resultados, gestión y servicios
para medir su cobertura, calidad e impacto.
Por otro lado, con la entrada en vigor de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) en abril de 2006, se
reestructuraron los elementos de programación, presupuestación,
ejercicio, control y evaluación de los programas presupuestarios.
Además, esta ley indica que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP) y la Secretaria de la Función pública (SFP) deberán consolidar un
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) definido como el conjunto de
elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva
del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del
grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos
y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y
de los proyectos.
En el Reglamento de la LGDS se establece que el CONEVAL es la entidad que
define los criterios para la elaboración de los indicadores de resultados,
gestión y servicios para medir la cobertura, calidad e impacto de los programas
sociales (Artículos 73, 74 y 75 de la LGDS). Ni LFPRH o su reglamento establece
cuales deben ser los criterios para establecer los indicadores estratégicos y
de gestión de los programas presupuestarios.
De esta manera, una vez establecido el reglamento de la LGDS, el CONEVAL
estableció grupos de trabajo para analizar y determinar cuáles deberían ser los
criterios para la elaboración de los indicadores de resultados y gestión. La
selección de los criterios para la elaboración de indicadores abarcaba necesariamente
establecer criterios para el diseño de los objetivos de los programas de
desarrollo social; los indicadores son un instrumento para monitorear y evaluar
el desempeño de dichos programas. Después de una revisión sobre posibles
metodologías se optó por implementar una metodología rigurosa utilizada por
instancias internacionales que proporcionaba un marco sencillo y flexible para
su implementación en México.
Convenios de
Colaboración: CONEVAL ILPES/CEPAL
En 2007, el CONEVAL estableció un esquema integral de capacitación a los
servidores públicos de las diferentes dependencias y entidades federales. En
julio de 2007 se emitieron los Lineamientos Generales para el Proceso de
Presupuestación, en los que se establece que, para el ejercicio fiscal, el
Módulo de Objetivos, Metas e Indicadores dejaría de implementarse y en su lugar
se integraría las Matriz de Indicadores para Resultados como parte del proceso
de programación y presupuestación.
De esta manera, durante el último trimestre con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se realizó la contratación del
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El ILPES-CEPAL
es líder en la investigación, cooperación técnica y formación en planificación,
economía y gestión del sector público para el desarrollo de los países de
América Latina y el Caribe y el referente latinoamericano en materia de marco
lógico.
En 2007 se firmó el Convenio de cooperación técnica entre CEPAL/ILPES y Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
cuyo objetivo fue apoyar la implementación de la gestión por resultados en el
gobierno Federal. A través de este convenio se buscó contribuir, a través de
distintos seminarios y talleres, a la formación de profesionales que desempeñen
funciones de ejecución, análisis y asesoramiento en la formulación e
implementación de políticas y programas públicos. La estrategia persiguió
mejorar la capacidad técnica de actores claves (tomadores de decisiones,
ejecutores y evaluadores de políticas y programas públicos) en la gestión
basada en resultados y en la metodología de la matriz de marco lógico como
instrumento de gestión, monitoreo y evaluación.
